GOBERNABILIDAD
[GOBERNANZA, GOBERNABILIDAD, LEGITIMIDAD Y LEGALIDAD]
Precisiones iniciales
Como estrategia metodológica para el desarrollo del presente trabajo, retomaré en cada uno de los interrogantes propuestos algunas de las posturas y definiciones establecidas en el documento guía, para de esa forma exponer reflexiones que faciliten la argumentación conceptual y teórica de los referentes abordados.
¿CÓMO DEFINIRÍA USTED LA GOBERNANZA?
Partiendo del concepto de gobernanza en el que se considera como una herramienta de análisis pero también de cambio: “identificación de un conjunto de procesos que permitan la implementación de regulaciones económicas, sociales y políticas realmente adaptadas a las realidades de las sociedades”, a continuación se referencia un acervo bibliográfico más amplio que permite una conceptualización y definición personal sobre la figura.
Caracterizada como un nuevo concepto que en su definición general analiza el funcionamiento del Estado pero también su interacción y relación con otros actores públicos y privados[1], la gobernanza viene siendo ubicada como un concepto que recoge las debilidades del accionar estatal frente a los fines y obligaciones con la sociedad. Confundida de manera permanente en los imaginarios y discursos sociales y de agremiaciones, la gobernanza no sólo se refiere a la “acción y efecto de gobernar” sino también “al Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.[2]
Por ello la gobernanza supera la mera idea de ejercicio de poder administrativo, de gestión y control del Estado, y lo trasciende a una esfera pública en la que se incluyen actores de otros ámbitos de la cotidianidad social. Si abarca multiplicidad de actores, la gobernanza cubre también gran variedad de escenarios en los que confluyen intereses y necesidades a satisfacer:
De un lado se presenta como un nuevo motor de la regulación política, social y económica del nivel local al nivel global y una herramienta de renovación del espacio político y de los fundamentos democráticos de nuestras sociedades. De otro lado, suele por su percepción neoliberal reducirse a la cuestión de la gestión técnica de los recursos públicos y en este sentido abre la puerta a una cierta privatización del campo público y de la decisión política, con lo que finalmente puede terminar justificando las reformas neoliberales en el ámbito político, económico y social.
Como explican Klaus Frey y Zanei Barcelos citando a Blatter, la gobernanza aparece como un término para el reconocimiento formal de la inclusión de actores no gubernamentales en los procesos de gobierno, y con ello arrastra una conducción y jerarquía de la dirección de cooperación horizontal y voluntaria dentro de ámbitos como la región metropolitana.[3] La gobernanza implica la conjunción de varios principios e instituciones de naturaleza socioeconómica, política, jurídica y cultural, requiere la necesaria intervención de procesos efectivos de participación comunitaria en la que la ciudadanía promueva la toma de decisiones y se torne en gestora de dilemas y complejidades del su contexto local. Desde allí es que se explica la gobernanza como concepto aislado y particular diferente a gobernabilidad:
(…) la gobernanza implica toma de decisiones; es el proceso por el que las decisiones son implementadas, o no. El término gobernanza puede ser utilizado en diferentes contextos, como por ejemplo gobernanza corporativa, gobernanza internacional, gobernanza nacional y gobernanza local. (…) el análisis de la gobernanza se centra en los actores, formales e informales, que están involucrados en el proceso de toma de decisiones y en su implementación, así como en las estructuras, formales e informales, que se han preparado para poder implementar las decisiones. El gobierno es uno de los actores en la gobernanza. Los actores dependen del nivel de gobierno del que estemos hablando.[4]
A partir de los referentes mencionados, la gobernanza reúne actores, escenarios y procesos como componentes para su ejercicio, se centra en temas comunes a los actores evidenciados en escenarios que son valorados en momentos históricos determinados, supera la labor gubernamental del estado llevándola a la institucionalidad más amplia arraigada en la sociedad, y requiere de la necesaria participación comunitaria como inventivo de gestión en la promoción de satisfacción de necesidades colectivas.
La gobernanza se define como el proceso formal e informal de interacción entre actores para la conducción de una sociedad. Un sistema de gobernanza está integrado por las reglas y procedimientos (formales e informales) que configuran un marco institucional en el cual los diversos actores implicados tienen que operar. Este sistema tendrá más gobernabilidad cuánto más previsible, transparente y legítimo sea este marco. De esta manera, gobernanza es "una noción más amplia que gobierno, puesto que no está referida a estructuras específicas, sino a una serie de procedimientos y prácticas que involucra una amplia gama de actores y redes".[5]
Por todo lo anterior, considero que la gobernanza implica el ejercicio de una nueva dimensión explicita en el Estado Social de Derecho, una forma de descentralización del ejercicio del poder, de la capacidad de concertación para promover la administración y direccionamiento de una sociedad, el fortalecimiento del ejercicio democrático, de los potenciales locales y la coordinación por el funcionamiento a escalas jerárquicas de mayor nivel.
El sano equilibrio al que se refiere la gobernanza, significa que no sólo el Gobierno toma las decisiones y las lleva a cabo, sino que también la sociedad civil puede y debe participar en las determinaciones que la afectan. "En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas".[6]
¿CÓMO DIFERENCIA USTED EL CONCEPTO DE GOBERNANZA DEL CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD?
A diferencia de la gobernanza, la gobernabilidad tiene un sentido más restringido y delimitado, radicado de forma primordial en cabeza del Estado y dirigido a la evaluación y análisis de su función frente a la Nación. Pero de manera más puntual, el concepto de gobernabilidad parece consolidarse en aquellos procesos o situaciones de crisis e ineficiencia de parte de las autoridades legítimas. Por ello a diferencia de la gobernanza, donde hay una ampliación a los escenarios, intereses y actores para el ejercicio del poder con una pretensión democrática, la gobernabilidad se ha enfocado en las formas de gobierno y su cumplimiento frente a las obligaciones que le competen.
¿CUÁL ES LA DIFERENCIA ENTRE LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD?
La Legitimidad
El documento propone, entre otras definiciones, un concepto preliminar a partir del cual la legitimidad se entiende como aquello que inspira la obediencia a un actor político. La fuente de tal obediencia puede ser la percepción de seguridad, un tipo específico de sentimientos hacia el actor o acto político, la historia, entre otras cuestiones. La población considerará legítimo un poder si es ejercido de acuerdo con criterios que esa misma población respalda o si le produce los resultados que ellos añoran.
Para dar una respuesta contextual al sentido, alcance y naturaleza que tiene la legitimidad, retomo como fundamento doctrinario aquellas posturas que explican la legitimidad a partir de la Teoría del Estado. Coincidiendo con Vladimiro Naranjo Mesa[7], la legitimidad es una figura que se articula a los procesos de aceptación o consentimiento del poder, el cual se representa como una unión entre la sociedad y el poder elegido y reconocido como un ente encaminado a la satisfacción de los intereses de sus electores. En ese sentido el consentimiento del poder se puede representar como un ejemplo concreto del derecho de la autonomía de la voluntad que se encausa en el sentimiento colectivo para delegar la potestad de administrar y controlar con el propósito de garantizar las condiciones sociales.
Es por lo anterior que se considera que consentir el poder es uno de los motores y razones de mantenimiento del Estado, toda vez que hay una entrega de la posibilidad de ejercer y desplegar el poder, acarreando de forma simultánea la permanencia de una relación armónica y respetuosa entre el poder y sus destinatarios. Con ello se valida la afirmación de Montesquieu donde plantea que la autoridad no recibía sino un poder restringido de sus gobernados, donde la insatisfacción de las pretensiones de aquellos sería el desencadenante del fracaso de la autoridad.
De esa forma la legitimidad representa más allá de una fuente de inspiración y verdadero sentimiento hacia el actor político, un sistema de dependencia e intereses que se debaten en la movilización de mayorías, o en otros casos, en la posibilidad no adecuada de ejercer el poder de forma despótica sin atender los intereses de la colectividad. En este último caso el consentimiento del poder se hace a la figura personal de quien encarna temporalmente esa facultad, y no a la institucionalidad que debe representar la permanencia de las condiciones para permitir el ejercicio y voluntad de la sociedad. Por lo tanto la legitimidad del poder debe ser una convicción personal amparada en un sentimiento racional que consienta la elección y ejercicio de una autoridad encaminada a la administración y tutela de las necesidades del conglomerado. Se identifican como formas de y para la legitimidad:
A – Weber: Distingue tres tipos de legitimidad: carismática, tradicional y racional. La primera se corresponde con una autoridad avalada y respaldada por las condiciones y trayectoria personal del individuo electo para ejercer el cargo; la segunda hace alusión al arraigo histórico frente a formas de ejercer el poder, siendo admisible formas dinásticas y autoritarias que encuentran justificantes en discursos monopólicos; y finalmente la racional, que es aquella donde el poder viene amparado y respaldado por las normas jurídicas, caso en el cual la legitimidad estaría resguardada en la legalidad.
B – La doctrina sobre el origen divino del poder: puede ser considerada como una doctrina que sustenta o se articula con la modalidad mesiánica de legitimidad, en la cual se visualiza un personaje como casi el delegado de dios para gobernar, lo que caracteriza una legitimidad fundada en móviles que superan la racionalidad y se nutren de discursos alentadores de grandes pretensiones.
La doctrina sobre el origen divino del poder se ha manifestado en la historia de la humanidad desde tiempos bíblicos, como por ejemplo en el libro del Deuteronomio en el que se delega a Israel como el pueblo elegido de dios. Posteriormente posturas como la filosofía agustiniana con la obra “La ciudad de Dios” son una manifestación de la defensa de los móviles del cristianismo como un sustento para gobernar, en el cual se hace distinción de una doble ciudadanía – la terrenal y la celestial – en la que se desenvuelve el hombre en una eterna lucha.
Pero la doctrina del origen divino del poder no se limita a las obras bíblicas y de San Agustín, en ella se diferencia incluso una corriente denominada la doctrina del derecho divino providencial, diferente a la doctrina del derecho divino sobrenatural. En esta última se aprecia la forma en cómo el poder se representaba en una delegación directa de dios, caso de las monarquías absolutas que derivaban el ejercicio de su poder a partir del mandato divino. La primera por el contrario es defendida por pensadores como Bonald y Maistre, quienes impregnan con el carácter democrático el ejercicio del poder, donde si bien hay un origen divino, el poder se dispone es a través de los medios humanos y democráticos.
C – La doctrina sobre el poder en su origen popular: es la contracorriente del poder absoluto y déspota de las monarquías, y quizá ficha de cierre que fundamenta también las mencionadas modalidades de legitimidad, en la medida que pretende establecer barreras y límites al ejercicio desmedido de los gobernantes amparados en la delegación divina para gobernar, y pasar a un poder de naturaleza popular en el que si el poder ha sido establecido para el beneficio de toda la colectividad, es necesario que éste tome parte en su funcionamiento y organización. Afirmó que el poder no pertenece mediata sino inmediatamente al pueblo, y que es de él de donde lo recibe los gobernantes, consolidándose de esa forma fuertes argumentos para la legitimidad racional fundamentada en la legalidad.
La Legalidad
Partiendo de un concepto de legalidad articulado al de gobernanza, en el cual se identifica una gobernanza legal cuando el ejercicio del poder respeta un conjunto de reglas y principios, que quedan ahora respaldadas por leyes escritas o la jurisprudencia acumulada, aunque ellas provengan de tradiciones anteriores, la legalidad dista de la legitimidad por varios factores.
La legalidad es un concepto que ampara la realización de la acción humana, se ampara en la positivización del Derecho como mecanismo de seguridad de las acciones mencionadas, y es a su vez, parámetro de seguridad para actores jurídicos y sociales. Pero ante todo la legalidad tiene como finalidad la construcción, garantía y mantenimiento de la justicia social.
En ese sentido la legalidad se propone como el deber ser para la legitimidad de las autoridades públicas y del ejercicio del poder. Quiere decir ello que hay situaciones en los que se presentan casos de legitimidad sin soporte de legalidad como el caso de grupos armados al margen de la ley, los cuales logran legitimarse en grupos sociales por factores como el miedo, la amenaza, la autoridad o el beneplácito de los destinatarios de sus acciones.
La legalidad se propone como un marco para la institucionalidad, un referente para la gobernabilidad y la gobernanza, como un derrotero reflexivo para la evolución y evaluación sociopolítica y jurídica de una sociedad, y como instrumento para la hacer viable la legitimidad de las autoridades.
¿CUÁLES SON LOS FACTORES O CRITERIOS DE LEGITIMIDAD DE UN GOBIERNO? DAR EJEMPLOS.
Identificar factores que legitimen un gobierno determinado conduce en un primer momento a diferenciar las diversas modalidades de legitimidad, pues si se trata de legitimidad carismática, más que analizar la gobernabilidad de la autoridad se hace referencia a la afinidad y movilización que tiene la población por factores distintos a la función pública del gobierno, como puede ser por ejemplo el caso Evita Perón en Argentina, o incluso el que alcanza el Gobierno de Hugo Chávez en Venezuela, como también quizá los matices del Gobierno de Álvaro Uribe en Colombia.
Estos Gobiernos puntuales han concentrado la atención en la figura del gobernante, quien con su actuación, discurso y “modus operandi” alcanzan momentos de fervor en los electores y destinatarios de sus políticas. No quiere decir esto que dichos Gobiernos tengan base exclusiva en la demagogia, pero se aproximan lo suficiente desde la imagen que moviliza en la masa que los respalda.
A su vez considero que no es posible hacer una clasificación hermética y cerrada en un sólo modelo de legitimidad de un Gobierno; si bien se puede exaltar más un conjunto de características que se asocien a una forma de legitimidad, siempre se asociaran otros elementos como la tradición política y la legalidad.
Retornando a los ejemplos de Venezuela y Colombia ya mencionados, debe hacerse alusión al fenómeno de polarización político de América Latina en la última década.
La izquierda y la derecha se han convertido en factor discursivo e incluso argumentativo de la gobernabilidad de los Estados Latinoamericanos. Acudir a factores como el imperialismo, la seguridad, el armamentismo, el narcotráfico, los conflictos internos, la pobreza, el autoritarismo y la regionalización, permite reflejar dinámicas socioculturales que llegaron a promover destacados hechos políticos y jurídicos en cada sistema, como fue el caso del referendo reeleccionista en Colombia, el conflicto con Ecuador y Venezuela, la crisis energética y alimentaria en Venezuela y las presiones de Estados Unidos y España por sus relaciones con grupos ilegales y gobiernos como el de Siria, Irán y Libia. Los soportes de Gobierno se convirtieron en discursos de nacionalismo que alimentaron la división en la región, la popularidad de algunos dirigentes como el caso de Uribe en Colombia, y la pérdida de legitimidad de Chávez en Venezuela, como se manifestó en las recientes elecciones legislativas.
Pero también es necesario dar lugar a casos de legitimidad que se han fortalecido recientemente en Latinoamérica por factores distintos a los carismáticos. En el escenario continental Chile es quizá el mejor ejemplo en la historia reciente. Superada la dictadura, la ciudadanía chilena ha dado innumerables ejemplos de una nueva percepción y comprensión frente a la importancia de la gobernabilidad en su país.
Los positivos resultados del Gobierno de Ricardo Lagos y de Michel Bachelet se armonizan en ambientes democráticos de gran evolución en los que los partidos políticos convergen en escenarios de debate y contraposición argumentada que legitima a la política chilena como un modelo orientado a la civilidad y el desarrollo. Fruto de esa buena coordinación se muestra en resultados como los increíbles avances en materia económica con la firma de tratados de libre comercio, la disminución acelerada de la pobreza, el incremento de la clase media, y la ampliación de servicios públicos a la población. Dichas acciones han legitimado a los gobiernos mencionados con cifras difícilmente comparables a nivel mundial, y hacen de chile un caso de culturalización en la gobernabilidad.
COMENTAR UN CASO DE GOBERNANZA QUE USTED HA PODIDO OBSERVAR EN SU LOCALIDAD, REGION O PAÍS
Con motivo a la afinidad y gusto que siento por las áreas de Derecho urbano y Derecho Ambiental, el caso concreto de gobernanza al que de forma pretensiosa haré alusión radica en el proceso urbanístico de la ciudad de Medellín como fenómeno social y jurídico político. Para puntualizar en algunos casos concretos de gobernanza que den lugar a un escenario macro de ciudad, es necesario contextualizar el panorama en el que se desenvuelve Medellín.
Si bien Colombia se ha visto altamente permeada por la evolución del urbanismo en el continente, y se convierte a su vez en un referente comparativo para otros sistemas jurídicos, es necesario trasladar los exaltados avances constitucionales, legales, jurisprudenciales y científicos desplegados recientemente en el país a todo el fenómeno urbano nacional y su proceso histórico.
La caracterización demográfica de Colombia, mirada desde la distribución poblacional a nivel territorial, contrasta fuertemente con los esquemas de ubicación y distribución demográfica de los países latinoamericanos, centrados e identificados cada uno de ellos con una o máximo dos urbes representativas de la nación. En Colombia es diferente toda vez que la nación está cifrada en la expansión distributiva de población en centros urbanos de proporción, los cuales trabajan en renovados esfuerzos de transformación urbana que resignifican constantemente el concepto de ciudad.
Sin embargo la explosión del proceso de transformación urbana no se presenta de manera gratuita y aislada en el país. La configuración de los centros urbanos tiene un origen lento y lejano en la historia de Colombia, pues si bien se comienza con una etapa de concentración poblacional en pequeños centros urbanos en la época de la conquista y la colonia, el modelo de dominación español mantuvo la convergencia de la población indígena con la población visitante del viejo continente, originando un modelo de trabajo a raíz de la dominación de los pueblos indígenas que se mantuvo por varios años, y que perpetuo en aquella etapa de la historia de Colombia la permanencia de la población en el sector rural.
En gran parte por eso la estructura espacial que presentaba nuestro país después de la “Independencia”, en la segunda mitad del siglo XIX, se reducía a una extensa y muy variada geografía rural salpicada por una gran cantidad de provincias y aldeas que solo la importancia histórica de la gesta libertadora y el papel que jugaron en ella han hecho que perduren como instancias urbanas[8].
Posterior al grito de independencia, la monoeconomía colombiana centrada en la producción del café, se mezclaba con la aparición de algunos conflictos civiles, factores que impulsaron la permanencia de la población en el campo y el mantenimiento estancado de los centros urbanos.
Superados los enfrentamientos civiles, y junto con el surgimiento de algunas nuevas dimensiones en el aprovechamiento del territorio y sus recursos a finales del siglo XIX - como la posibilidad de construir el canal de Panamá - se unían al ambiente de dar equilibrio a la economía del país, con la cada vez más acentuada implantación del modelo capitalista, una era de crecimiento de los centros urbanos y consecuente configuración de las ciudades. Destaca Viviescas que de 1905 a 1938, las cuatro principales ciudades del país triplicaron su población, Bogotá mostraba a principios de la década de los 40 más de 330.000 habitantes, en tanto que Medellín y Barranquilla pasaban ya de 150.000, e incluso Cali había sobrepasado los 100.000[9].
El proceso de crecimiento de los centros urbanos no tendría ya merma en la historia nacional, pues la aparición de la industrialización y las nuevas dinámicas económicas, atraían masas de población del campo a la ciudad, lo que instauró los pilares de un nuevo conjunto de normas jurídicas que regularan aquel crecimiento de los centros urbanos, y se reconoce en la actualidad como Derecho Urbano.
Ubicada en el contexto latinoamericano, el proceso urbano y de urbanización en Colombia se ha visto como parte del proceso de desarrollo y de modernización. Superado el periodo de la producción rural por medio de la distribución demográfica de la población en el campo colombiano, se pasa a una era de industrialización y concentración poblacional en conglomerados que generan la evolución de los centros urbanos en el país.
El mencionado proceso de industrialización incentiva un proceso de marginalización con la movilización de poblaciones migrantes del campo a la ciudad, lo que se referencia como una dinámica de dependencia de la población a los medios de producción, la cual sufriría en América latina fuertes críticas en los años 70 debido a que la dependencia se concentraba en multinacionales que dominan la concentración poblacional y de capitales en la ciudad, generando a su vez un desequilibrio entre la industrialización y el proceso urbanizador.
Para los años 80 la teoría de la dependencia comienza a ser abandonada para dar paso a los temas propiamente urbanos y a la economía política del urbanismo, apareciendo obras tan relevantes como “La Cuestión Urbana” de Manuel Castells, lo que incentiva la creación de programas de investigación en urbanismo en toda América Latina. Dicha investigación en la cual se inserta Colombia se centra en estudios como la reventa del suelo, el Estado capitalista, la planeación, las políticas urbanas, la infraestructura, la urbanización ilegal, entre otras. De 1980 al año 2000 los temas urbanísticos se concentran en ejes referenciales soportados en la sociología y economía urbana de la globalización, puntualizando tres tópicos referenciales principales:
a) La globalización económica, apreciando temas como los cambios de relación entre el mercado y el Estado.
b) El mercado del trabajo y la reestructuración social de las ciudades, dando lugar a temas como la exclusión, la pobreza, y la polarización social.
c) La gobernanza urbana, donde se presenta el desarrollo sostenible, los gobiernos locales, la descentralización y la competitividad de la ciudad.
Desde el escenario descrito, Colombia se inserta en nuevos desafíos que diversas áreas científicas, y particularmente el Derecho, deben enfrentar de manera propicia y eficaz. Acudiendo a la enseñanza de Klaus Frey, la gobernanza metropolitana se abre paso entre el abandono de la rigidez del modelo centralizado a un modelo descentralizado en el que hay nuevas escalas y relaciones intergubernamentales. Allí es preciso observar y acompañar el cambio de las estructuras presentes en el proceso de gobernanza que se esfuerzan por responde tanto al proceso de globalización económica como a las condiciones territoriales de la localidad o región en la que se desempeñan. Esto conlleva al grado de inserción de las regiones en el proceso globalizador, donde en sus intensiones de penetrar y consolidarse en aquel proceso parecen estar promoviendo una gobernanza más desterritorializada con instituciones que se debilitan.
Contrario a esto, las regiones que se mantienen alejadas de la inserción al proceso globalizador parecen tener instituciones más sólidas, formalizadas en una lógica integrada y funcional, en el que la regionalización como manifestación de la descentralización promueve ejercicios de participación ciudadana y un posible debilitamiento o lejanía de la intervención directa del Estado central, donde las decisiones se hacen más legitimas en cuanto más próximas se tomen al ciudadano.
En estas nuevas dinámicas socioespaciales el Derecho requiere de una especialización que refleje campos de intervención interdisciplinar en los que las sinergias comunitarias coexistan de forma armónica desde el ámbito local, provincial, regional, y nacional. Por ello, sin ser exclusivo, el Derecho Urbano se perfila como el área más próxima a dicha especialización, en el que es posible identificar la presencia de lo público y lo privado aún sin una frontera formalizada, lo que permite seguir proyectando la norma jurídica urbana como mecanismo para la defensa y garantía de intereses colectivos, y desde ella el diseño y ejecución de Políticas Públicas.
En el caso de Colombia sobresalen los nuevos derechos colectivos de la Constitución Política de 1991; la Ley 9 de 1989[10], y la Ley 388 de 1997[11]. Schichenger destaca que el caso colombiano representa una tradición histórica en el tema de capturas de plusvalías generadas por las actuaciones públicas y apropiables por los propietarios, no sólo por la obra pública sino por la asignación pública de usos del suelo. Afirma que aunque con dificultades técnicas de aplicación, el caso de Colombia representa una idea más clara de lo que pertenece a la esfera de lo público o a la de lo privado, consolidando los principios y fijando que se requiere pulir los instrumentos técnicos que permitan aceitar su operación[12]. Adicionalmente es necesario mencionar en la tradición jurídica colombiana en materia urbanística, los intentos de conformar una propuesta efectiva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, la cual ha sido impulsada desde el Congreso de la República en más 25 oportunidades con la colaboración de la Federación Colombiana de Municipios[13].
No obstante, desde la perspectiva de lo urbano[14] Colombia se ha caracterizado por tener un conjunto de contradiscursos en diversos ámbitos, como tal, el desarrollo que tuvo en el siglo XX llevó a caracterizarlo dentro de Latinoamérica como “un país de ciudades”, ya que del cono sur es el que más espacios constituidos, o por lo menos nombrados, como urbanos tiene. El país no ha logrado construir una lógica sociocultural realmente urbana; así las cosas, existen unos espacios urbanos que habitan personas que por diversas razones, no asumen lo urbano, y como tal, no construyen su identidad con las ciudades en las que habitan, sin que se puedan abrir espacios e iniciativas que promuevan una cultura de la gobernanza en lo urbano de la ciudad.
Contrario a lo que sucedió en el resto de Latinoamérica y en parte de Europa, Colombia hizo la planeación de sus ciudades desde fuera y sin realmente saber si satisfacía las lógicas y las necesidades de los habitantes; las primeras visiones de espacios urbanos obedecieron a lógicas importadas de Estados Unidos y más desde razones arquitectónicas, la ciudad como un espacio con edificaciones adecuadas para la circulación y producción de los servicios, más que en la búsqueda de la construcción de ciudad.
Dentro de esta dinámica, una posible Política Pública de Planeación Urbana se mezcla de forma irrenunciable con las diversas figuras que en la actualidad regula el Derecho Urbano en Colombia, las cuales guardan relación directa con la multiplicidad de componentes de la organización y composición del espacio territorial y la gobernanza del mismo, siendo instrumentos esenciales dentro del ejercicio procesal para el desarrollo del entorno, al ser medio y filtro necesario que canaliza la actuación urbanística en los principales centros urbanos del país en los últimos años.
El espacio, el territorio y la clasificación de los suelos se constituyen en ejemplos de categorías urbanas de las cuales se viene buscando establecer su sentido como un todo integrado desde lo normativo, lo jurisprudencial y doctrinario, fundándose en objeto de estudio que trasciende los pronunciamientos judiciales y las disposiciones tanto legales y reglamentarias, a un campo que impregna la caracterización de los procesos de desarrollo social, cultural, comercial y económico en las principales ciudades colombianas, las cuales acude de forma cada vez más profunda al diseño, formulación e implementación de Políticas Públicas de Planeación Urbana.
Sin pretender iniciar con la aseveración de que en Colombia exista propiamente una Política Pública de Planeación Urbana, si es necesario manifestar que las intensas dinámicas urbanísticas se aproximan lo suficiente como para contemplar la configuración de una Política Pública en el tema. Luego del caso de la capital de Colombia, Medellín figura como una ciudad pionera en materia de transformaciones y proyectos urbanísticos de ciudad manifestados en figuras como Planes Parciales y Proyectos Urbanos Integrales – PUI.
No obstante, al igual que Colombia Medellín cuenta con un pasado que referencia su iniciativa urbanística y que sirve como antecedente para aquello que podría identificarse como gobernanza de la ciudad. Sobre dicha historia Orlando Melo describe el camino de la modernización de Medellín a raíz de lo que denomina tres hilos conductores:
Los tres hilos son el desarrollo de una imagen de ciudad moderna y los esfuerzos para poner en práctica, en forma planeada, unos ideales de vida urbana; el proceso por el cual se intentó educar a la población para esa vida urbana (y el "se" apunta a un sujeto probablemente inexistente, o al menos múltiple), y a la forma como la literatura trató de encontrar su punto de inserción en esa ciudad en proceso de modernización y civilización: como trató, por una parte, de encontrar, cada día en forma más difícil, su puesto en una ciudad que en la medida en que progresaba empezaba a romper con su inicial fascinación con la letra, y la forma como vio ese proceso de modernización y civilización.
(…)
Los tres discursos se traban esencialmente en la medida en que son tres líneas de desarrollo de una nueva sensibilidad social, que conduce al control de los hábitos y costumbres campesinos y su reemplazo por los que se definen como urbanos. La conversión del montañero en hombre civilizado y urbano es, de un modo u otro, el objetivo de quienes estimularon estos procesos. La ciudad requiere, para su funcionamiento, una actitud de cooperación y una disciplina social que se fundamenta en la creación del espíritu cívico y se apoya en el progreso de la ciudad: la imagen de una ciudad excepcional, por sus cualidades y virtudes, tanto naturales como creadas, hace parte de esta construcción conceptual y retórica.[15]
En esa construcción de ciudad que se remonta a vivencias culturales que se manifiestan en ideales de progreso, los instrumentos jurídicos han jugado un rol fundamental en los años recientes para la transformación de Medellín. De manera espacial los PUI han sido una de las figuras emblemáticas del proceso urbano de Medellín; se definen como uno de los instrumentos de intervención urbana que incluye los componentes institucional, físico y social con el propósito de solucionar problemas puntuales presentes en un ámbito territorial determinado, disponiendo de todas las herramientas de forma simultánea en función del área de intervención delimitada. Como componentes del PUI, lo social se manifiesta en la participación activa de la comunidad abarcada en todas las etapas del proceso; el componente institucional implica la coordinación del sector público y la posible promoción de la intervención de organismos internacionales y del sector privado; y finalmente como componente físico se describe la intervención espacial propiamente dicha por medio de la construcción y mejoramiento de espacios públicos, vivienda, edificios públicos, y trabajo integral sobre el ambiente.[16]
Por lo tanto los PUI pueden contemplarse como una instrumentalización para viabilizar la eficacia de las Políticas Públicas municipales en materia de urbanismo, y con ello, como herramienta fáctica para guiar dinámicas de gobernanza local y barrial. Un móvil para la formulación de los PUI son los actores territoriales y las dinámicas territoriales de aquellos en sectores específicos de la ciudad. Análida Rincón y María Clara Echavarria identifican como en el noroccidente y en el nororiente de Medellín se encuentran organizaciones comunitarias ligadas a la planeación zonal, mientras que en otras zonas los habitantes no logran identificar actores territoriales ligados con la planeación. Del sector de la Mota y Nueva Villa de Aburrá no hay visualización de líderes ni organizaciones y, esporádicamente, hacen se hace referencia a las Juntas de Acción Comunal.
Diferente al Noroccidente donde se reconocen los procesos de Castilla y el 12 de Octubre, y el esfuerzo de organización territorial de la Esperanza , ligados al Centro de Integración Comunitaria (CIC); se identifican intervenciones universitarias (Nacional, de Antioquia y Luis Amigó) y actores estatales del proceso de planificación. [17]
Afirman las autoras que las organizaciones comunitarias y sociales de base enfrentan la dificultad de construir un proceso territorial que logre situarse simultáneamente en lo barrial, lo zonal y lo urbano, lo cual se dificulta más en los sectores donde las necesidades insatisfechas y las urgencias concretas son mayores.
Las urgencias cotidianas en la escala barrial exigen por lo general atención inmediata y resultados concretos, y este es por lo general el rasero con el que se miden los efectos de las organizaciones sociales. De allí que proyectos con visiones territoriales más amplias encarnan una gran dificultad para legitimarse ante la comunidad, pues se hace difícil para una organización cumplir simultáneamente con las exigencias de un trabajo en ambas escalas, ya que la escala de ciudad implica pensamientos de más largo plazo y sus resultados no necesariamente logran mostrar sus beneficios en un corto plazo, ni favorecen de manera concreta a ciertos sectores (o grupos) en particular.
Aunque el Estado tenga el poder para incidir en el desarrollo territorial, a través de la norma, la planeación, la toma de decisiones, la asignación presupuestal y la implementación, no parece contar con la total legitimidad ni con la capacidad para interactuar con ese territorio que se construye día a día en los procesos socioculturales y económicos de la ciudad.[18]
Pero el contexto de planeación urbana de Medellín tiene una trascendencia en lo público que supera las dinámicas de actores territoriales de sectores de la ciudad. La ciudad, como muchas otras, se ve inmersa en un conjunto de aceleradas transformaciones en el marco de lo que Castells ha dado en llamar “era de la información”, debido a que esta llamada a redefinir su papel económico tras la revolución informática, lo que implica cambios institucionales y socio – espaciales para las ciudades, que tienden a impactar la estructuración de situaciones conflictivas entre diversos agentes sociales.[19]
En cuanto a los conflictos por territorialidad entre bandas, debe anotarse que estos parten de una forma de experiencia y representación del territorio que favorece la configuración de dicho elemento como un objeto de disputa alrededor de los cuales se configuran objetivos contrapuestos. Teniendo en cuenta que el territorio es el resultado de la experiencia, la suma de los lugares concretos con los que el individuo ha tenido que ver, un espacio socializado y culturizado al que se accede a través de una elaboración significativa (…) debe señalarse que la condición de segregación socio espacial, bajo la cual habitan la mayoría de los jóvenes participantes de las asociaciones armadas y conflictos por territorio en las comunas en cuestión, favorece la experiencia sólo de las escalas de menor extensión (familiar y barrial) y una débil representación de las mayores (ciudad, país, mundo) dado el escaso acceso a información y las posibilidades de contrastación. Esta situación, que podría llamarse de reclutamiento espacial, incrementa el valor atribuido a la escala territorial de que se tiene experiencia y manejo directo y por esa vía las posibilidades de involucramiento en relaciones conflictivas con propensión a la violencia.[20]
Sin embargo, frente a estas realidades urbanas sustentadas en territorialidades propias de la ciudad, la formulación de políticas de Medellín parece dirigirse a las fuertes tendencias del mercado globalizador por medio del cual se busca difundir una marca de ciudad que promueva la inversión, incentive la capitalización e inserte a los sectores productivos en el mercado y las comunicaciones globales. Por ello el urbanismo en Medellín ha secularizado la territorialidad para priorizar en la espacialidad como figura de encuentro entre actores propios y extranjeros. Los recientes planes de desarrollo de la ciudad se definen como un espacio para el encuentro ciudadano, tendiendo como uno de los tópicos primordiales la movilidad frente al conflicto que existe entre el peatón y el vehículo, y cómo este dilema en las ciudades colombianas es punto clave para quebrar una serie de hechos culturales que están inscritos en el comportamiento de la ciudad, se promueve que el espacio de la calle sea uno de los elementos más importantes para el municipio.[21]
Existen tres elementos básicos que llevan a definir la estrategia urbana y lo relacionado con el espacio público. Estos responden a tres preguntas: dónde, cómo y quién. La primera incluye los criterios de selección de los lugares para intervenir en la ciudad, la segunda alude a los instrumentos, mientras que la tercera hace referencia a los actores que se inscriben en los proyectos ciudadanos. (…)La sustancia del espacio público está en las calle y en los parques. Al llegar a los barrios populares, se observa un espacio subutilizado en las calles, de manera que redefinir secciones viales, priorizar los andenes, y ajustar las terminales informales de rutas y buses localizadas en centros de actividades de los barrios, genera una reacción conflictiva y caótica. Esa lucha es fundamental ya que es imposible hacer una intervención importante en el espacio público de la ciudad, sin previa reorientación.[22]
Por ello las políticas dirigidas a intervenir los espacios de los barrios de Medellín desfiguran su naturaleza propiamente pública en la medida que no evidencian decisiones políticas amparadas en capacidad de gestión promovida por participación comunitaria; la intención de generar la creación, aprovechamiento y reconocimiento de espacios públicos se convierte en un aliciente para la segregación urbana en la que los conflictos territoriales se mantienen relegados a intervenciones profundas, éticas, respetuosas y colectivas que den cuenta de la construcción de ciudad. Medellín se vale por ello de una herencia histórica proyectada al progreso y la innovación en la que las cargas complejas de la territorialidad barrial popular de la ciudad son las mejores estrategias para adelantar intervenciones en nombre de lo público.
Componente adicional: Los alcances espacio territoriales en la Constitución Política de 1991 como un factor débil para la gobernabilidad y la gobernanza en Colombia
¿Por qué la Constitución Política? Manifestación del sometimiento al orden jurídico positivo, expresión de soberanía y de regulación de poder, la Constitución consagra los principios y derechos a partir de los cuales gobernantes y gobernados adoptan un modelo de vida dirigido a la convivencia pacífica. Adicionalmente la Constitución da origen al Derecho Constitucional, el cual gira en torno a ella de forma permanente; resultando en el Pacto Político de base, en la norma fundamental[23], con lo cual todas las normas jurídicas inferiores deben guardar plena coherencia con la finalidad y naturaleza de las disposiciones constitucionales procurando por el manteniendo del orden y la coherencia del sistema jurídico.
En la Carta Política de 1991 el espacio y el territorio figuran como categorías primarias que aparecen de forma tanto expresa como tácita. Ambas son unos de los sustratos a partir de los cuales la norma jurídica en materia urbanística se edifica y busca dirigir su alcance dentro del desarrollo de esta dinámica social. En el ordenamiento jurídico colombiano, espacio y territorio adquieren una clara figuración en distintos cuerpos normativos de distinto orden jerárquico, siendo la Constitución Política de 1991 el primer texto normativo dentro del cual las categorías alcanzan una significativa aparición, sin afirmar con ello que su trascendencia sea de forma exclusiva en el Derecho Urbano, pues en la mayoría de casos el alcance de las disposiciones ni siquiera se aproxima a dicha área del Derecho.
En el rastreo llevado a cabo sobre el articulado de la Constitución Política , un total de 51 disposiciones[24] fueron seleccionadas desde dos parámetros concretos: La figuración textual de una de las dos categorías estudiadas en la disposición; y la relación estrecha y directa del alcance constitucional del artículo con las categorías en el área del urbanismo. Los artículos constitucionales seleccionados y su relación con la categoría que abarcan dan lugar a una contextualización de las categorías en el ordenamiento jurídico colombiano, permitiendo establecer sus posibles alcances y relaciones con el Derecho Urbano.
Territorio en la Constitución de 1991
Primer alcance: Elemento tradicional del Estado y parámetro de descentralización
El artículo 1 de la Constitución Política de Colombia de 1991 si bien no hace una mención explícita de territorio, se refiere a la autonomía de las entidades territoriales, figuras que incorporan de forma estricta el territorio como elemento ineludible para determinar su naturaleza y alcance. En este artículo el papel delegado al territorio es de gran relevancia dentro del texto constitucional. Por primera vez se hace mención de las entidades territoriales como representación directa de la organización del Estado y desde allí, de una de las formas de descentralización: La territorial. A partir de la mención de las entidades territoriales se establece la jerarquía y estructura de las mismas a nivel nacional, facultándolas en el ejercicio del poder dentro del territorio que ellas abarcan, gracias a las competencias y atribuciones conferidas para la gestión de su administración.
Pero si bien el territorio es la base que fija el alcance de las entidades territoriales como figuras para la organización del Estado, éste no tiene una definición propia y textual en la Constitución Política , y a partir del contexto en el que se presenta su aparición, su significado dista mucho de los alcances que pueden ser importantes y trascendentales en el Derecho Urbano. Desde esta primera aparición es posible proponer el primer alcance del territorio como categoría normativa, reservada a la explicación fundamental y tradicional de ser uno de los elementos del Estado; el cual ha sido explicado y definido en el Derecho Constitucional de diversas formas manteniendo el mismo sentido:
El territorio es el elemento constitutivo del Estado sobre el cual ejerce éste su soberanía. Está representado por el espacio terrestre definido por fronteras, el subsuelo y el espacio aéreo o sobresuelo, lo mismo que el mar territorial, o sea la parte marítima costera y la plataforma submarina que se halla en evidente relación de utilización por parte de quienes viven en la tierra que da al mar y que sirve también de defensa de la integridad del Estado. (Younes, 1997, p. 235)
El territorio se configura como el componente que permite el asentamiento de la población y el despliegue del ejercicio soberano, la aplicación de la ley y la identidad en el contexto internacional. Como elemento del Estado, el territorio implica una delimitación en la medida que es “una porción de tierra con fronteras suficientemente conocidas para poder delimitar la unidad política constituida”[25]. No obstante esta definición alcanza amplias dimensiones dentro de su naturaleza tradicional en el Derecho Constitucional y especialmente en la teoría del Estado:
(…) el territorio se concibe de forma más clara desde dos ámbitos: uno espacial y otro territorial. Desde su ámbito espacial, el territorio es un determinado espacio donde se ejerce el poder político, se circunscribe dentro de un ámbito de eficacia jurídica donde juega la soberanía. Es dentro de este espacio, unido o separado, donde se ejerce la autoridad y en donde se le da validez al Estado individualmente constituido.
Sin embargo surge una complementación particular en la definición citada que adquiere especial importancia para el momento en el cual se aborden en este texto las distinciones entre el espacio y el territorio, de las cuales ha quedado hasta aquí evidenciada una asimilación plena y equivalente que no permite hacer distinción entre las categorías, ambigua tendencia que se mantiene en las disposiciones jurídicas del ordenamiento colombiano:
De todas formas, cualquiera que sea su delimitación se define también el territorio como un ámbito tridimensional que cobija una dimensión longitudinal, una altura y una profundidad. Desde este punto de vista hacen parte del territorio el suelo, el subsuelo y el espacio aéreo[26].
Desde esta perspectiva territorio y espacio se igualan a una misma figura al reunir idénticas características y no hacer claridad en la finalidad que desde su autonomía cumplen como componente del Estado y figuras del constitucionalismo.
En el tema de descentralización, se reconoce la denominada descentralización geográfica o territorial, la cual se expresa dentro de nuestro sistema por medio de las entidades territoriales, compuestas por los departamentos, regiones, municipios, provincias, distritos, y territorios indígenas. Como elemento de organización del Estado para su administración, tomando como referente las dimensiones físico espaciales dentro de las cuales se da el ejercicio de poderes legítimos reconocidos por la Constitución y la Ley , figuran los Gobernadores, las Asambleas Departamentales, los Alcaldes y Concejos Municipales. Desde esta dimensión se aplican las normas a nivel territorial conforme a la jerarquía establecida por el orden de importancia de las entidades territoriales, la cual se facilita desde la división territorial, para suministrar a dichas entidades las herramientas y mecanismos que permitan la gestión de sus territorios, garantizar su autonomía y descentralizar el ejercicio del poder.
Desde este alcance del territorio se interrelacionan una proporción relevante de artículos de la Constitución Política de 1991 que confirman la importancia de las representaciones que desde los ámbitos político y jurídico surgen a cargo de las entidades territoriales. El territorio limitado a la organización estatal y la fijación de competencias para la descentralización territorial, se manifiesta de forma tanto explicita y tácita en los artículos 49, 285 a 289, 294, 297, 298, 300, 305, 306, 311, 313, 315, 317 a 319, 321 a 323, 329 y 330 de la Carta.
Las disposiciones contempladas entre los artículos 285 a 289 de la Constitución dan cuenta de una clara manifestación del sentido relevante del territorio. En esta sección, y en el mismo sentido del artículo 1, el territorio reaparece como sustento esencial de la organización del Estado, sobresaliendo como uno de sus elementos fundamentales y dando inicio a la descripción detallada de las entidades territoriales. En ellos se reafirma la división del territorio como parámetro para la ejecución de funciones y prestación de servicios a cargo del Estado, se mencionan cuáles son las entidades territoriales, se enumeran los derechos en cabeza de dichas entidades a partir de la autonomía de las mismas, se fija la tarea de expedir la ley de ordenamiento territorial para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, hoy representada en la ley 388 de 1997, y se establece la posibilidad de adelantar programas fronterizos entre entidades territoriales de Colombia y aquellas de países vecinos ubicadas en zonas de frontera.
En los artículos 49 y 294 de la Constitución Política de Colombia de 1991 se destacan dos disposiciones frente al alcance del territorio en la distribución de competencias entre Estado y entidades territoriales por medio de la ley, al fijar para estas últimas la prestación de los servicios de salud y la prohibición de otorgar exención tributaria o conferir trámites especiales por los tributos de propiedad.
Los artículos 297 y 298, 300 y 305 de la Constitución Política se dirigen a los Departamentos. En aquellos se establece la facultad del Congreso de la República de decretar la formación de nuevos Departamentos atendiendo a las disposiciones de la Ley del Ordenamiento Territorial, se resalta la autonomía administrativa para el desarrollo socioeconómico dentro del territorio de esas entidades territoriales, se confiere a las Asambleas Departamentales las atribuciones para expedir las disposiciones, planes y programas para el desarrollo de sus territorios y decretar la creación o supresión de municipios, así como la posibilidad de segregar o agregar territorios de esas entidades territoriales. Se señala la organización de provincias, y al Gobernador del Departamento se le confiere la dirección administrativa de la entidad territorial dirigida a la promoción y gestión del desarrollo de su territorio; y la presentación de proyectos de ordenanza a la Asamblea Departamental para el logro del mismo.
En un mismo sentido se orientan los artículos 311, 313 y 315. Estos se refieren al Municipio como entidad fundamental de la división política – administrativa y confiere atribuciones tanto a los Concejos Municipales como al Alcalde en materia de desarrollo territorial. Junto con estas disposiciones los textos de los artículos 317, 318 y 319 de la misma Constitución confieren a los Municipios facultades relevantes en materia territorial así como con figuras y derechos conexos. Es el caso de la posibilidad de gravar la propiedad inmueble, con lo cual se regula la propiedad privada en los centros urbanos; la posibilidad de organizar el territorio urbano en comunas con el propósito de promover la participación de la ciudadanía y fortalecer las administraciones locales surgidas a partir de esa organización del territorio urbano; y promover la creación de áreas metropolitanas.
Finalmente frente al primer alcance del territorio en la Constitución de1991, se hace mención de los artículos 321 a 323, 329 y 330, de los cuales es necesario citar el reconocimiento del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá como una entidad territorial especial facultada para que a través del Concejo Distrital se de la división de su territorio en localidades y facilitar el reparto de competencias y la administración del mismo. Se exponen las disposiciones dirigidas a los territorios indígenas, los cuales son de carácter no enajenable y de propiedad de la colectividad, delimitados por el Gobierno Nacional contando con la participación de la población, y facultados para constituir sus propias formas de gobierno a partir de sus usos y costumbres con el fin de velar por la aplicación de la ley para el uso del suelo y el poblamiento del territorio, así como lograr el desarrollo del mismo y la protección ambiental.
El artículo 321 se dirige a las Provincias como asociación de municipios y territorios indígenas circunvecinos de un mismo Departamento, figura aún no desarrollada por la ley, pero que de reglamentarse modificará la organización territorial del Estado.
Desde la lectura de estos artículos, el territorio es para el Estado un parámetro primigenio que por medio de la norma jurídica establece la distribución de competencias entre las entidades territoriales encargadas de administrar los temas que involucran el interés público de la población nacional. A partir de la descentralización de competencias, la ley inspira el desarrollo territorial en cabeza de las entidades territoriales a las que se les confiere autonomía para el ejercicio de su administración y satisfacer los cometidos propios del Estado Social de Derecho.
Segundo alcance: Ejercicio de la soberanía
Un segundo sentido que adquiere el territorio en el texto constitucional, se presenta cuando se expresa como elemento del Estado que permite el ejercicio soberano del poder y ratifica a Colombia como un Estado en la Comunidad Internacional. Muestra de ello son los artículos 100 a 102, 150, 189 y 217 de la Constitución Política, los cuales en su orden establecen la facultad que confiere el Estado para la igualdad en el ejercicio de los derechos civiles por parte de los extranjeros, los cuales deben ser protegidos con las mismas garantías dentro del territorio nacional, salvo restricciones de la Constitución o la ley. La conformación del territorio por el suelo, subsuelo, mar territorial, plataforma continental, zona contigua, el espacio aéreo, la órbita geoestacionaria y espectro electromagnético, donde los limites se establecen y modifican por medio de tratados internacionales ratificados por el Congreso de la República. La pertenencia del territorio a la Nación con los bienes públicos; la facultad conferida al Congreso para crear y suprimir entidades territoriales, y finalmente las obligaciones en cabeza del Presidente de la República de conservar el orden público en el territorio e impedir su inviolabilidad, y de las Fuerzas Militares en mantener su defensa, integralidad e independencia.
De este conjunto de artículos se desprende una nueva agrupación de disposiciones relacionadas de forma exclusiva con la fijación de competencias. El artículo 237 establece como atribución del Consejo de Estado actuar como cuerpo consultivo del Gobierno para decidir sobre el tránsito de tropas extranjeras o la estación de las mismas en el territorio nacional. El artículo 246 permite el ejercicio de la jurisdicción de las autoridades de los pueblos indígenas dentro de su ámbito territorial; el artículo 250 fija la competencia del Fiscal General de la Nación en todo el territorio nacional y el artículo 285 la del Consejo Superior de la Judicatura para establecer la división territorial para efectos judiciales y ubicar despachos.
Tercer alcance: La propiedad privada
Frente al territorio se destaca un último alcance relevante y de necesaria mención manifestado en los artículos 58 a 60 y 63 a 65 de la Constitución Política de Colombia de 1991, dirigidos al tema de la propiedad privada. Desde el reconocimiento y garantía de esta propiedad se establece la protección de la tierra como bien patrimonial de la persona por tradición, figura que se soporta en el territorio como sustrato material y lineamiento para la fijación espacial de este bien, el cual a partir de su ubicación adquiere valor y comerciabilidad. Además le confiere a la propiedad una función ecológica y social.
La propiedad privada da lugar a la figura de la expropiación a cargo del Estado, la cual se fundamenta en los motivos de utilidad pública e interés general, lo que conlleva a la ejecución de profundas transformaciones del territorio y de los diversos componentes que a él se integran, proyectando y materializando la prevalencia del interés público sobre el interés privado.
De los artículos citados sobresale la posibilidad de adelantar la expropiación por vía judicial y administrativa, el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad de la tierra y de las formas asociativas y solidarias de propiedad, así como el carácter inalienable, inembargable e imprescriptible de los bienes de uso público, parques naturales, tierras comunales, patrimonio arqueológico y tierras de resguardo.
De esta forma y sobre un análisis global se desentrañan las disposiciones constitucionales donde de forma textual o relacional figura el territorio como un elemento trascendente y vinculante dentro del ordenamiento jurídico nacional. A continuación se hace el análisis sobre la otra categoría objeto de estudio.
Espacio en la Constitución de 1991
Si bien el territorio acapara de manera preponderante el articulado de la Constitución Política de Colombia de 1991, el espacio es la categoría que más se aproxima a fijar un alcance concreto y relevante para el Derecho Urbano de forma directa y expresa, no obstante ser secundario frente a su figuración en el número de artículos constitucionales en los cuales aparece. En el rastreo se identifican un total de 9 artículos constitucionales relacionados de forma directa con la categoría. Los artículos 79, 82 y 88 guardan una referencia estrecha y determinante; y los artículos 80, 101, 102, 300 y 313 ya mencionados en el territorio, una correlación desde las disposiciones constitucionales.
A partir del artículo 80 de la Constitución Política de Colombia de 1991, se fija para el Estado una tarea de significativa importancia, reflejada en el manejo de los recursos naturales orientada a garantizar el desarrollo sostenible. Este último se traza como fin orientador de la gestión estatal en relación con el ambiente en general, superando la mera percepción de naturaleza para alcanzar la conservación, reparación y sustitución de los elementos que permiten el surgimiento y desarrollo de la vida.
El espacio encuentra un destacado lugar dentro del significado del desarrollo sostenible, toda vez que este es descrito por la legislación nacional “como aquel que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”[27]. El desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades de las presentes generaciones sin comprometer la habilidad de las futuras para dar satisfacción a sus propias necesidades, implica que todos los recursos sean preservados, en este sentido se ha propuesto que los recursos consumibles se tienen que regenerar, y en muchos casos sustituir[28], de manera concreta en un espacio fijo que los reúne y permite su interacción.
De parte del artículo 101 el espacio adquiere una de sus más estrechas relaciones con el territorio, toda vez que resulta ser el elemento delimitado por las fronteras terrestres fijadas a partir de los tratados internacionales lo cual lo identifica como espacio territorial. A partir de esta necesaria relación entre territorio y espacio, surge una de las mayores problemáticas que debe ser abordada en esta investigación, traducida en la diferencia y límites entre espacio y territorio.
En el artículo 102 de la Constitución Política de Colombia de 1991, la connotación de público que caracteriza los bienes que están bajo la titularidad del Estado y se integran al territorio, involucran de forma ineludible el espacio público al reunir no sólo los bienes de uso público sino también los bienes privados en sus componentes que trascienden la esfera individual y se hacen fundamentales para la vida organizada en una sociedad urbana, exaltando que en este caso el territorio queda subsumido a la categoría de Espacio. Finalmente los artículos 300 y 313 de la misma Constitución contienen la asignación de tareas específicas a las Asambleas Departamentales y los Consejos Municipales que involucran el espacio como elemento de necesaria incumbencia. A las Asambleas se les encomienda específicamente la expedición de disposiciones dirigidas entre otras a la planeación y el ambiente; y a los Consejos la reglamentación de los usos del suelo así como la vigilancia de la actividad de la construcción, la preservación y defensa del patrimonio ambiental y cultural.
De lado de los artículos 79, 82 y 88, se identifica una referencia expresa al espacio en el texto del artículo 82, al manifestarse el deber del Estado frente a la protección de la integridad frente al espacio público, el cual debe estar destinado al uso común que manifiesta la prevalencia del interés general sobre el particular. A partir de este artículo, la Constitución Política de 1991 da un lugar específico a una de las más amplias disposiciones que integran el ordenamiento jurídico de naturaleza urbana en Colombia. La aparición textual del espacio público se presenta en el Capítulo 3 referente a los Derechos Colectivos y del Ambiente, Título 2 referente a los Derechos, las Garantías y los Deberes, lo que lo individualiza como uno de los derechos de tercera generación expresamente reunidos en la Constitución Política de 1991. Desde esta perspectiva, la disposición del artículo 88 adquiere un vinculo directo con el derecho al espacio público, toda vez que señala a las acciones populares como los instrumentos jurídicos para la protección de los derechos colectivos, reiterando al espacio de forma textual, esta vez sin estar acompañado del término público.
Las dos apariciones expresas del espacio como derecho de tercera generación si bien dan la certeza de ubicarlo y reconocerlo como un derecho colectivo, no suministran una mínima definición del derecho en sí, el cual en un caso figura asociado a lo público como acompañante ineludible que se refleja posteriormente en normas del ordenamiento jurídico nacional, pero también como simple espacio para el caso el artículo 88 donde se le relaciona con las acciones. En ambos casos asimila la Constitución el mismo derecho, y por lo tanto el mismo concepto, toda vez que no sería coherente ni articulado plasmar como deber del Estado proteger el espacio público como derecho colectivo para después mencionar las acciones populares como herramientas dirigidas a la protección del espacio como un derecho diferente.
La ambigüedad de la categoría es evidente, pues si bien la mención expresa del espacio como espacio público con naturaleza de derecho de tercera generación busca generar certeza y seguridad frente al mismo, la ausencia de una definición se presenta en la Constitución Política de 1991, al igual que sucede con el territorio.
Articulado con los propósitos de exponer las variaciones de estas dos categorías en la Constitución y poder aproximarse a una definición conceptual de las mismas, se finaliza con la disposición del artículo 79, aceptando una verdadera intención de adelantarse y dejando el punto de partida a las dos próximas etapas propuestas para el desarrollo de la investigación consistentes en el estudio del espacio y el territorio desde la ley y la jurisprudencia nacional, figuras donde han adquirido mayor desarrollo y descripción.
El artículo 79 destaca el medio ambiente sano, derecho colectivo de gran desarrollo que es asociado desde diversas perspectivas con el espacio como uno de sus componentes primarios y necesarios, debido a que el ambiente es ahora un concepto englobante y de significativo alcance del cual no es posible desprender elementos que le son propios como es el caso del espacio. Esta explicación se sustenta en el avance del debate frente a los enfoques y explicaciones del ambiente desde su visión compleja y sustentadora de una transformación paradigmática que lo ubican como un concepto social que supera la ecología individualista.
El espacio se abre paso entonces desde diversos campos (ambiental urbano, territorial, habitacional) y a distintos niveles, sin que sea posible fijar un alcance determinado desde su manifestación en la Constitución Política de Colombia de 1991. El aspecto que si se puede asegurar con certeza desde su alcance constitucional, es que el espacio es una categoría asociada a lo público y es desde allí donde inicia y se enfoca la labor que Estado despliega para su protección.
El centro de nuestro problema
En Colombia Pedro Pablo Morcillo Dosman expone la confusión del ordenamiento jurídico nacional que se deriva de una unificación del espacio público con inmuebles públicos, sin que se fije la diferencia entre bienes de uso público, de propiedad y uso de la comunidad, con incluso los bienes fiscales, que si bien son susceptibles del régimen jurídico privado, están destinados a satisfacer necesidades públicas. Se confunden los inmuebles públicos con el espacio mismo; cuando el autor establece una segunda respuesta a la alargada confusión planteando que el espacio público es el lugar que ocupan los inmuebles, el límite inmóvil que abrazan dichos cuerpos, el espacio aéreo en sus tres dimensiones – altura, ancho y profundidad – que desarrollan los inmuebles.[29] Adicionalmente asegura que en realidad se presenta una fusión del concepto de bienes de uso público con el espacio público, y señala la adición que la ley 388 de 1997 hizo al artículo 5 de la ley 9 de 1989 donde se menciona[30]:
(…) el Espacio Público resultante de los procesos de urbanización y construcción se incorporará con el sólo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la oficina de instrumentos públicos, en el cual se determinan las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.
Un último aporte, del cual se estima, abre la posibilidad de una tercera postura para diferenciar los bienes de uso público de la figura del espacio público surge en torno a la información, un bien específico que puede nacer o mantenerse con la naturaleza de público, o siendo privado pasar a ser de consideración pública. La información puede verse generalmente de forma intangible, o materializada en soportes físicos que el mismo ordenamiento jurídico protege y regula. En este caso se estaría hablando de un bien de uso público que para nada constituye espacio en las dimensiones expuestas.
La orientación que siguen los operadores jurídicos frente a la dinámica del Derecho, se sustenta en amplios y nutridos discursos, construcciones teóricas que hacen del Derecho, un medio óptimo para la obtención de valores sociales que guíen el ejercicio de la gobernabilidad. Es así como los retos del Derecho en la compleja sociedad contemporánea deben ser asumidos, y en buena medida la estrecha incorporación que del interés público se busca hacer en el ejercicio de la gobernabilidad pretende enfrentar el reto inmediato de revisulalizar el significado sociocultural y político que tiene como creación humana cultural, para dar al individuo y a la sociedad en general, un tratamiento y solución integral a un problema que por necesidad debe asumirse desde el Derecho en el ejercicio de los poderes públicos.
El interés público se avizora como un componente de destacado valor, afirmando que la diversidad y complejidad temática que involucra este tipo de reflexión alberga una hipótesis común: El interés público es una herramienta conceptual de gran valor estratégico para la articulación de la institucionalidad democrática del Estado constitucional (Gorki, 2002: 15).
El interés público es un elemento innato a la esencial del derecho, sustentado en la dinámica social que se ubica como sustrato desde el cual se origina, transforma y vivencia el derecho; que ubica al individuo como sujeto de derechos individuales y colectivos, valorando su importancia como actor social y político, participe del ejercicio democrático, activo frente a la protección y reconocimiento de derechos, el control del ejercicio del Estado, atento y sensible frente a las dinámicas y problemáticas sociales que lo involucran, donde se supera la sinonimia entre el interés público y el interés del Estado, así como las visiones tradicionales que enfocan el derecho únicamente como una emanación del Estado, materializado en un conjunto de normas para garantizar la institucionalidad en una sociedad.[31]
Los poderes públicos del Estado se apropian del interés público como argumento de su ejercicio, pero ¿Acude el Estado en su gobernabilidad al reconocimiento y aplicación del verdadero concepto de interés público frente a las problemáticas sociales?, ¿Se instrumentaliza el Derecho como herramienta legitima para el cumplimiento de interés público en el Estado contemporáneo en la dinámica gubernamental? Desde estos interrogantes se acude a la penosa idea derivada de la tradición socio jurídica de los Estados Latinoamericanos donde se ubica Colombia: el Derecho es inicialmente sólo aquel que deriva del Estado, y dentro de éste, se incluye el interés público.
La voluntad estatal soportada en el interés público se difumina en el cumplimiento de intereses vinculados a programas de gobierno, generando los flagelos que debilitan su ejercicio y valoración por parte de la sociedad, absorbiendo el interés público al concepto de interés del Estado, desfigurando con ello, el ejercicio y finalidad de la gobernabilidad por medio del Derecho.
(…) lo público ya no es entendido como sinónimo de los estatal, sino como un espacio más amplio que incluye la sociedad civil (…) ya no se trata de que los actores no estatales se limiten a participar desde afuera, sino que se asume que ellos intervienen y participan en forma permanente y significativa en el juego democrático. Estas manifestaciones se extienden desde el clásico rol en materia de ejercicio de derechos políticos, a funciones tan diversas como el control del quehacer estatal, intervención de los procesos legislativos, demandas judiciales y extrajudiciales (…). (González, 2002: 11)
En este escenario, el espacio público es una de las representaciones jurídicas a partir de la cual la naturaleza de lo público se desprende del ideario de tener que asociar dicho concepto sólo al margen del Estado. Espacio público como derecho colectivo, encierra al igual que el territorio, un interés difuso que encuentra sentido más allá del ordenamiento jurídico. Su naturaleza pública trasciende la connotación estatal que los limita al entorno físico dimensionado desde diversas figuras jurídicas que propenden por su protección, gestión, administración y usos.
Este sustento parte de la dinámica social que se ubica como sustrato desde el cual se origina, transforma y vivencia el Derecho; que ubica al individuo como sujeto de derechos individuales y colectivos, valorando su importancia como actor social y político, participe del ejercicio democrático, activo frente a la protección y reconocimiento de derechos, el control del ejercicio de los poderes públicos del Estado, atento y sensible frente a las dinámicas y problemáticas sociales que lo involucran, donde se supera la sinonimia entre el interés público y el interés estatal, así como las visiones tradicionales que enfocan el Derecho únicamente como una emanación del Estado, materializado en un conjunto de normas para garantizar la institucionalidad en una sociedad.
[2] Ibíd.
[3] El texto original señala: Esta terminologia não apenas aponta para o reconhecimento oficial e a inclusão de atores não governamentais no processo de governar, mas também incluiu uma migração da condução hierárquica em direção à cooperação horizontal e voluntária dentro da região metropolitana (BLATTER, 2006, pp. 121-122). En: PARÂMETROS PARA A ANÁLISE DE EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS DE GOVERNANÇA METROPOLITANA. ACIUR 2010. Bogotá, Colombia: Universidad Piloto de Colombia.
[6] Mainz, Renate. 2001. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. En: www.lasociedadcivil.org/ uploads/ciberteca/mayntz.pdf
[7] NARANJO Mesa, Vladimiro. (1995) Teoría Constitucional y de las Instituciones Políticas. Bogotá, Colombia: Editorial Temis. p. 112 – 116.
[8] VIVIESCAS M. Fernando. 1989. Urbanización y ciudad en Colombia. Bogotá. p.58.
[9] Ibíd. p. 59.
[10] Por medio de la cual se reglamentan planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se expiden otras disposiciones.
[11]Ley dirigida a la regulación del ordenamiento territorial
[12] Ibíd. Schechinger, p. 5.
[13] En: http://fcm.org.co/es/noticia.php?uid=0&todo=0&det=1203 (Consulta Febrero 2009).
[14] Este aparte del planteamiento del problema se hace con referencia al trabajo realizado por Fernando Viviescas. Urbanización y ciudad en Colombia. Ediciones ciudad y democracia. Colección ciudad y democracia. Foro Nacional por Colombia. Fondo editorial. Bogotá: 1989.
[15] ORLANDO Melo, Jorge. Medellín 1880-1930: los tres hilos de la modernización. Edición original: 15-12-2004. Edición en la biblioteca virtual: 06-12-2004 Publicado: Biblioteca Virtual del Banco de la República.
[16] http://www.cideu.org/site/content.php?id=4637 (Consultado 30 de octubre de 2010)
[17] RINCÓN Patiño, Análida, y ECHAVARRIA María Clara. MEDELLIN CIUDAD POLÉMICA: ACTORES Y TERRITORIO IMAGINADOS, VIVIDOS Y ERIGIDOS. Medellín, Colombia: Universidad Nacional de Colombia. p. 60.
[18] Ibíd. p. 66 – 84.
[19] ROLDÁN S. Hernando, FRANCO R. Viviana Liliana, VERGARA A. Marcela María, HINCAPIÉ Sandra Miled y LONDOÑO Orlando de Jesús. (2003) Conflictos urbanos en las comunas 1, 3 y 13 de la ciudad de Medellín. Medellín, Colombia: Universidad Autónoma Latinoamericana - . p. 15.
[20] Ibíd. p. 39.
[21] MURILLO Gabriel, GÓMEZ Victoria. Redefinición del espacio público eslabonamiento conceptual y seguimiento de los políticas públicas en Colombia Medellín: Colombia: Universidad Nacional de Colombia sede Medellín. p. 109.
[22] Ibíd. p. 110 – 111.
[23] SCHMITT, Carl. 1993. Théorie de la Constitution. En: MOLINA Betancur, ÁLVAREZ Montoya, PELÁEZ Arango y BOTERO Chica. Derecho Constitucional General. Universidad de Medellín. Medellín, Colombia: 2008. p. 301.
[24] 1, 2, 24, 49, 58, 59, 60, 63, 64, 65, 79, 80, 82, 88, 96, 100, 101, 102, 150, 189, 217, 237, 246, 250, 257, 285, 286, 287, 288, 289, 294, 297, 298, 300, 305, 306, 311, 313, 315, 317, 318, 319, 321, 322, 323, 329, 330, 332, 334, 339, 365.
[27] Artículo 3 de la ley 99 de 1993.
[31] VÁSQUEZ Santamaría, Jorge Eduardo. (2009) Derecho e Interés Público: Aproximaciones y Relación. En: Memorias I Foro Derecho e Interés Público. Medellín, Colombia: Fundación Universitaria Luis Amigó.
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