LA ORGANIZACION TERRITORIAL

CURSO DE ESTRUCTURA DEL ESTADO

Dr. Libardo Rodriguez

LA ORGANIZACION TERRITORIAL

Catherine Volcy Gómez

Jorge Eduardo Vásquez Santamaría

A partir de los asuntos abordados en el curso Estructura del Estado, se identifican que los componentes de ese tema que se manifiestan de forma relevante con la Organización del Territorio son aquellos tocantes a la figura del Estado Unitario con aplicación del principio de la descentralización administrativa y de centralización política, claramente evidenciable con la descentralización territorial. Por ello en este texto inicialmente se define el territorio como componente del Estado, luego se abordan los asuntos identificados en el tema, y finalmente se hace un análisis de los mismos en la Constitución Política de Colombia de 1991.

El Territorio

El Territorio comienza a ser definido como “espacio político donde se ejerce la autoridad de un Estado (el territorio colombiano), o de una entidad administrativa de menor escala (el territorio municipal, los territorios indígenas, etc.). Luego, la palabra territorio ha evolucionado hacia el concepto de espacio apropiado”. (79 - 80). Afirma el Weber que “de hecho el concepto de territorio mantiene cierta ambivalencia”: En primera instancia, el Territorio aparece como el espacio de los Estados – naciones (el territorio nacional), es decir un espacio acabado, apropiado, administrado y delimitado política o administrativamente. Según la definición de Raffestin (1980), el territorio es “(…) una fracción del espacio organizada en una relación de poder”, bajo el control de un Estado moderno, “(…) cuya existencia y validez son garantizadas de modo continuo dentro de un territorio geográficamente determinado por el ejercicio de la coerción física legitima”, para retomar la idea clásica de Max Weber.

Las dimensiones del Territorio se trasladan a la faceta del ejercicio del poder a cargo de autoridades legítimas; adquiere importancia en la medida que sirve actualmente de medida y límite a la autoridad del gobierno; “pero también se debe, probablemente, como afirma A. Hauriou, a que en la historia de la humanidad la fijación de los pueblos sobre los territorios ha sido un acontecimiento inmenso, que ha permitido indirectamente la formación de las naciones y consiguientemente de los Estados”. (Naranjo, 1995. p. 96).

El Territorio ha adquirido su destacada importancia como elemento constitutivo del Estado a partir de la formación del Estado moderno; como afirma Naranjo Mesa, ninguna definición de Estado concebida en la antigüedad mencionaba al territorio como uno de sus elementos (…) aún Duguit sostiene que no es elemento indispensable, ya que dentro de su teoría el elemento fundamental en el Estado es la diferencia política entre gobernantes y gobernados, la cual puede producirse independientemente de que exista un territorio. Empero hoy en día existe casi unanimidad en considerar al Territorio como uno de los elementos esenciales, sin el cual el Estado no podría existir. No significa ello que el Estado requiere de un Territorio fijo, cuyos límites sean definitivos. Su extensión puede variar y de hecho varía por causas diversas como las conquistas guerreras, los tratados de límites, las anexiones, etc. Lo fundamental es que exista un ámbito espacial sobre el cual se asiente la población y se ejerza el poder del Estado. (Naranjo, 1995. p. 96)

Esta postura es compartida por Younes Moreno al afirmar que el territorio es el elemento constitutivo del Estado sobre el cual ejerce éste su soberanía. Está representado por el espacio terrestre definido por fronteras, el subsuelo y el espacio aéreo o sobresuelo, lo mismo que el mar territorial, o sea la parte marítima costera y la plataforma submarina que se halla en evidente relación de utilización por parte de quienes viven en la tierra que da al mar y que sirve también de defensa de la integridad del Estado. (Younes, 1998. p. 235).

En este contexto el territorio es plataforma en la cual se define la forma de Estado y de su organización para el cumplimiento del ejercicio del poder público.

El Estado Unitario, la Descentralización Administrativa y la Centralización Política

Vale recordar como la descentralización es resultado de un proceso histórico por medio del cual la figura del monarca acaparaba un ejercicio absoluto del poder, teniendo en su esfera la gestión de todas las funciones públicas, en lo cual si bien tenía el apoyo de recurso humano, este era representación directa del poder de ese monarca. Es por ello que el rey era asimilado como el Estado mismo. Pero con la caída del absolutismo y el paso del poder a la soberanía popular, el Estado encontró un cambio trascendental en la medida que el ejercicio del poder podía trasladarse a otras personas que igual adelantan y defienden la gestión del poder público. El mencionado cambio implicó por lo tanto un paso del ejercicio centralizado del poder a un ejercicio descentralizado, donde en Colombia abarca la función Administrativa, desmembrada en descentralización por servicios, por colaboración y territorial.

A su vez, Colombia se precisa como un Estado Unitario conforme con el artículo 1 de la Carta Política, definiéndose como aquel que tiene un solo centro de poder que da el impulso político y gubernamental, por lo que la totalidad de sus atributos y funciones tienen en el Estado la única figura jurídica. Dentro de él se manifiesta el principio de colaboración de poderes definido por Montesquieu, aspecto que en Colombia se consolida como la división de poderes con la reforma constitucional de 1936 y de 1945, de donde se aprecia una mayor relevancia de la función ejecutiva. Este principio de la separación de poderes públicos ha sido tratado por la Corte Constitucional de la siguiente manera:

La doctrina de la separación de poderes ha variado sustancialmente en relación con la formulación inicial. Aquello que en un principio tenía como punto esencial la separación de los órganos, cada uno de ellos depositario de funciones bien delimitadas, ha pasado a ser, en la democracia constitucional actual, una separación de ámbitos funcionales dotados de un control activo entre ellos. Lo dicho está en acuerdo, además, con una interpretación contemporánea de la separación de los poderes, a partir de la cual el juez pueda convertirse en un instrumento de presión frente al legislador, de tal manera que este, si no desea ver su espacio de decisión invadido por otros órganos, adopte las responsabilidades de desarrollo legal que le corresponden y expida las normas del caso. Este contrapeso de poderes, que emergen de la dinámica institucional, es la mejor garantía de la protección efectiva de los derechos de los asociados. (Corte Constitucional sentencia T -  406 de 1992).

Si el Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía. (Corte Constitucional sentencia C -  de 1995).

La Organización Territorial en la Constitución Política de 1991

El Territorio en la estructura del Estado colombiano es de gran relevancia dentro del texto constitucional; en la medida que se hace mención de las entidades territoriales como representación directa de la organización del Estado, y desde allí, de la forma de descentralización territorial como modalidad de la descentralización administrativa para el ejercicio del poder por medio de la administración pública. A partir de la mención de las entidades territoriales se establece la jerarquía y estructura de las mismas a nivel nacional, facultándolas en el ejercicio del poder dentro del territorio que ellas abarcan, gracias a las competencias y atribuciones conferidas para la gestión de su administración.

Su alcance en el tema de descentralización, reconoce la denominada descentralización geográfica o territorial, la cual se expresa dentro del sistema colombiano por medio de los departamentos, regiones, municipios, provincias, distritos y territorios indígenas; figuras de las cuales no sobra mencionar el prolongado desinterés de los poderes públicos por el efectivo desarrollo de las regiones y las provincias, toda vez que estando plasmadas en la Constitución de 1991 no han sido desarrolladas legalmente.

Como elemento de organización del Estado para su administración, figuran los Gobernadores, las Asambleas Departamentales, los Alcaldes y Concejos Municipales. Desde esta dimensión se aplican las normas a nivel territorial conforme a la jerarquía establecida por el orden de importancia de las entidades territoriales, la cual se facilita desde la división territorial, para suministrar a dichas entidades las herramientas y mecanismos que permitan la gestión de sus territorios, garantizar su autonomía y descentralizar el ejercicio del poder, con el propósito, entre otros, de facilitar y responder a la efectividad de la gobernabilidad.

Las disposiciones contempladas entre los artículos 285 a 289 dan cuenta de una clara manifestación del sentido relevante del territorio. En esta sección, y en el mismo sentido del artículo 1, el territorio reaparece como sustento esencial de la organización del Estado, sobresaliendo como uno de sus elementos fundamentales y dando inicio a la descripción detallada de las entidades territoriales. En ellos se reafirma la división del territorio como parámetro para la ejecución de funciones y prestación de servicios a cargo del Estado, se mencionan cuáles son las entidades territoriales, se enumeran los derechos en cabeza de dichas entidades a partir de la autonomía de las mismas, se fija la tarea de expedir la ley de ordenamiento territorial para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, hoy vagamente representada en la ley 388 de 1997, la cual no es una ley orgánica, y se establece la posibilidad de adelantar programas fronterizos entre entidades territoriales de Colombia y aquellas de países vecinos ubicadas en zonas de frontera.

En los artículos 49 y 294 de la Constitución se destacan dos aspectos frente al alcance del territorio en la distribución de competencias entre Estado y entidades territoriales por medio de la ley, al fijar para las últimas la prestación de los servicios de salud y la prohibición de otorgar exención tributaria o conferir trámites especiales por los tributos de propiedad.

Los artículos 297 y 298, 300 y 305 se dirigen a los Departamentos. En dichos artículos se establece la facultad del Congreso de la República de decretar la formación de nuevos Departamentos atendiendo a las disposiciones de la Ley del Ordenamiento Territorial, se resalta la autonomía administrativa para el desarrollo socioeconómico dentro del territorio de esas entidades, se confiere a las Asambleas Departamentales las atribuciones para expedir las disposiciones, planes y programas para el desarrollo de sus territorios y decretar la creación o supresión de municipios, así como la posibilidad de segregar o agregar territorios de esas entidades territoriales. Señala la organización de provincias, al Gobernador del Departamento se le confiere la dirección administrativa de la entidad territorial dirigida a la promoción y gestión del desarrollo de su territorio; y la presentación de proyectos de ordenanza a la Asamblea Departamental para el logro del mismo.

En un mismo sentido se orientan los artículos 311, 313 y 315. Estos se refieren al Municipio como entidad fundamental de la división política – administrativa y confiere atribuciones tanto a los Concejos Municipales como al Alcalde en materia de desarrollo territorial. Junto con estas disposiciones, los textos de los artículos 317, 318 y 319 de la Constitución confieren a los Municipios facultades relevantes en materia territorial así como con figuras y derechos conexos. Es el caso de la posibilidad de gravar la propiedad inmueble, con lo cual se regula la propiedad privada en los centros urbanos; la posibilidad de organizar el territorio urbano en comunas con el propósito de promover la participación de la ciudadanía y fortalecer las administraciones locales surgidas a partir de esa organización del territorio urbano; y promover la creación de áreas metropolitanas, disposiciones todas tendientes al ejercicio de gobernabilidad.

Finalmente en la Constitución de1991, se hace mención de los artículos 321 a 323, 329 y 330, de los cuales es necesario citar el reconocimiento del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá como una entidad territorial especial, facultada para que a través del Concejo Distrital se de la división de su territorio en localidades, facilitando el reparto de competencias y la administración del mismo. Se exponen las disposiciones dirigidas a los territorios indígenas, los cuales son de carácter no enajenable y de propiedad de la colectividad, delimitados por el Gobierno Nacional contando con la participación de la población, y facultados para constituir sus propias formas de gobierno a partir de sus usos y costumbres con el fin de velar por la aplicación de la ley para el uso del suelo y el poblamiento del territorio, así como lograr el desarrollo del mismo y la protección ambiental.

El artículo 321 se dirige a las Provincias como asociación de municipios y territorios indígenas circunvecinos de un mismo Departamento, figura aún no desarrollada por la ley, pero que de reglamentarse modificaría la organización territorial del Estado y con ello la funcionalidad de la descentralización administrativa.

Desde la lectura de estos artículos, el territorio es para el Estado un parámetro primigenio que por medio de la norma jurídica establece la distribución de competencias entre las entidades territoriales encargadas de administrar los temas que involucran el interés público de la población nacional. A partir de la descentralización, la ley inspira el desarrollo territorial en cabeza de las entidades territoriales a las que se les confiere autonomía para el ejercicio de su administración y satisfacer los cometidos propios del Estado Social de Derecho.