CURSO ROBERTO BORDA: DERECHO Y ECONOMÍA
EL DILEMA DEL ACTIVISMO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PROPUESTA DE REFORMA
Resumen
De manera concreta la problematización se centra en el reconocimiento de los modelos económicos que han operado en el acontecer nacional, seguido por la descripción del nuevo panorama constitucional de la economía en el país, y el ejercicio de activismo judicial que la Corte ha desplegado en la materia.
Palabras clave: Economía, Modelo Económico, Corte Constitucional.
Introducción
La importancia y figuración que paulatinamente ha adquirido la Corte Constitucional desde la promulgación de la Constitución Política de Colombia de 1991, ha generado importantes reflexiones frente a sus actuaciones en varias materias del acontecer jurídico y socioeconómico de la Nación. La trascendencia de sus fallos ha conducido a examinar la funcionalidad del principio de tridivisión de poderes, de pesos y contrapesos, e incluso los alcances del Estado Social de Derecho sobre el cual en muchas ocasiones sustenta sus englobantes y modificatorias sentencias.
Es por ello que en el marco del Estado Social de Derecho, y dentro de él, en atención al principio de legalidad, se procede a definir el activismo de la mencionada Corporación como uno de los tres máximos tribunales del sistema judicial en Colombia frente a las potestades que puede desplegar en materia económica, tareas que son propias del poder legislativo y ejecutivo. Para ello se adelanta un trabajo de naturaleza cualitativa por medio del cual se promueve una valoración frente a los posibles límites de la Corte Constitucional frente a las decisiones y actuaciones del poder legislativo y ejecutivo en materia económica, para lo cual se hace necesario describir algunos componentes propios de la materia en cuestión sobre los cuales la Corte tiene injerencia, labor que se apoya en un estudio documental y argumentativo que desde la asociación y comparación permita desencadenar el planteamiento de los límites al activismo judicial de la Corte Constitucional en materia de economía.
Modelos económicos en Colombia
El activismo judicial, -entendido en un sentido más positivo-, o injerencia indebida, -en un sentido más negativo- de la Corte Constitucional en materia económica, parte de un supuesto primerio consistente en el rol que el poder judicial se ha atribuido en materia económica debido a, más que la regulación de la economía, a su constitucionalización desde el año 1991.
Esto implica reconocer como el Derecho y la Economía mantienen una relación necesaria en la cual el Derecho por medio de la Constitución Política, viene permitiendo la postulación de la actividad judicial de una manera que no adquiere un juicio de valor unánime, y que se ampara en el cumplimiento de los cometidos constitucionales frente al modelo económico que sea adoptado para el Estado.
Por ello se hace necesario en primer momento identificar el modelo económico imperante en Colombia. De acuerdo con el profesor Roberto Borda Ridao, un primer antecedente de modelo económico es la economía clásica o economía liberal, en la cual el eje fundamental consiste en dejar que en lo económico los individuos den satisfacción a sus deseos y se limite al máximo la intervención que pueda realizar el Estado. Citando a Minh, señala que lo que le debe el Estado a cada uno de sus miembros es la destrucción de los obstáculos que entorpecen sus industrias, o que les impedirían gozar de los productos que son la recompensa (Minh, p. 29).
Retomando a Adam Smith se defiende la idea que todo individuo se esfuerza por emplear su capital de tal forma que el valor de sus productos se maximice: “Por lo general, su propósito no es promover el interés público y él ignora en qué medida llega a hacerlo. Al buscar su interés particular, a menudo sirve al interés colectivo social más eficazmente que si tuviera intención de promoverlo” (Pierot, p: 29).
En términos de Helena Alviar García, los liberales clásicos defienden un Estado mínimo, cuyas actividades están restringidas a la protección de los derechos y el mantenimiento de la justicia (Alviar, 2005, p: 154), lo cual coincide con lo afirmado por Santos Briz, que estima que el papel del Estado en dicha concepción se limitaba a crear una ordenación jurídica básica para el curso de economía, tendiente fundamentalmente a garantizar la libertad de contratación, los derechos de propiedad y sucesorio y a la regulación del dinero y del sistema monetario, así como los de pesos y medidas, como presupuestos de intercambios de bienes. La ordenación propia de las relaciones económicas se dejó completamente al Derecho Privado por medio de la celebración de contratos (Santos, 1963).
Pero como explica Héctor Santaella Quintero, el fracaso y las deficiencias del sistema económico clásico se verían ahondados en el fortalecimiento de la industrialización, y con ella, la sobreexplotación de la mano de obra, lo que impulsa al Estado a intervenir, pues el permitir el ejercicio de las libertades individuales llevaba al abuso de los más poderosos sobre las libertades de los débiles, siendo entonces un privilegio que el Derecho no podía tolerar.
A su vez explica que las crisis económicas generaron condiciones que clamaron por la intervención del Estado en la actividad económica. Igualmente las condiciones laborales de los trabajadores promovieron la conformación de organizaciones sindicales en los lugares de trabajo en búsqueda de la dignificación de las condiciones en las cuales ejercían sus labores; pero finalmente se pueden reunir tres elementos a los que se atribuye la caída definitiva de la economía clásica: los fallos del mercado reflejados en las fallas de la competencia, la irresponsabilidad frente a los daños y costos ambientales generados en los procesos productivos, y la falta de una adecuada distribución de la riqueza, operando la eficacia más no la equidad.
También la teoría de Keynes influye en el debilitamiento del modelo clásico, pues era necesaria la intervención del Estado en la economía ante la incapacidad de autorregulación del mercado, pues no es la oferta el motor del mercado, sino la demanda, y es el Estado el que permite promover el nivel de demanda por medio de la política fiscal y monetaria. Finalmente influye la aparición del Estado de Bienestar y la tarea para este de solucionar las desigualdades sociales.
Con todo ello, la aparición de la postura intervencionista pregona el manejo democrático de la economía, la cual se debe basar en un aumento del gasto público para generar empleo e igualdad, el cual se debe configurar por medio de la provisión de servicios sociales (Alviar, 2005, p: 155).
La Constitución Económica de 1991 y el activismo de la Corte Constitucional en materia económica en Colombia
Con los antecedentes de los modelos económicos mencionados, la Constitución de 1991 proporciona a la economía una resignificación como actividad de interés nacional protegida en las disposiciones de la nueva Carta, en donde se conjugan una serie de principios de corte liberal con otros de naturaleza intervencionista, lo que no permite determinar un modelo concreto adoptado con solidez y permanencia.
En Colombia se reconocen las libertades de los individuos para actuar en el mercado, así como la no regulación del modelo, a lo que se contrapone el fracaso de la eficacia de las leyes naturales de autorregulación que buscaban mantener el funcionamiento del mercado, lo que implicó que el Estado intervenga. Pero luego de la década de 1970 con la adopción del Estado Social de Derecho se buscó conciliar la actividad intervencionista del Estado con los fundamentos económicos liberales.
A la adopción del Estado Social de Derecho se sigue en la actualidad un redimensionamiento en torno al problema de la economía, el cual gira entre otros, en torno al problema de la modernización, en la medida que Colombia como país periférico busca avanzar para alcanzar los países industrializados (Avilar, 2005, p: 157). En ese contexto, Santaella considera que a partir de la adopción del Estado Social de Derecho se han estimado varias posturas frente a la naturaleza y alcance de la conocida Constitución Económica.
Inicialmente se considera que la conciliación entre los postulados clásicos e intervencionistas en materia económica, eran clausulas abiertas de contenido que debía ser ajustado y precisado por el legislador, apareciendo con ello el concepto de neutralidad económica de la Constitución. La neutralidad económica se entiende como la no suposición de que las clausulas económicas presumen la decisión global del constituyente por un sistema económico determinado, sino, por el contrario, admite el trazo de los rasgos fundamentales de un sistema dentro del cual las autoridades podrán adoptar cualquier tipo de medida o política económica por su ejercicio discrecional.
Lo que sí parece ser cierto, es que el modelo económico acogido en la Constitución de 1991 es de carácter mixto, en la medida que reúne libertades de mercado y disposiciones intervencionistas para el Estado. En ese sentido entiende J.J Almonacid Sierra y García Lozada que la actividad económica se desarrolla en el marco de una economía de mercado, al tiempo que se habilita al Estado para actuar como un instrumento de justicia social, dejando a su cargo la distribución de la riqueza.
Santaella Quintero describe como esta mixtura ha generado la intervención y variabilidad en los pronunciamientos de la Corte Constitucional, ejemplo de ello es la sentencia C – 074 de 1993 donde la corporación reconoce en la Constitución la creación de un marco general de regulación económica, más no es un modelo inamovible, pues de ser así, encontraría contraria la adopción de las libertades de económicas y la posibilidad de intervención del Estado.
Una segunda postura de la Corte Constitucional se evidencia en contemplar la Constitución económica como un conjunto de normas que no pueden ser interpretadas de forma aislada, sino que deben ser entendidas en armonía con los principios rectores y con los valores consagrados en el preámbulo y el título I (Corte Constitucional sentencia T – 505 de 1992). La interpretación a partir del Estado Social de Derecho le permite al juez constitucional confrontar en términos de validez, las políticas económicas y sociales que adopte tanto el legislador como el gobierno, cuya discrecionalidad política forzosamente resulta limitada. (Corte Constitucional C – 713 de 1998). De esa forma la Corte se faculta para la revisión de la dirección de la política económica, privando a las autoridades competentes constitucionalmente.
Finalmente se identifica la postura por medio de la cual la Corte afirma la adopción de un modelo económico determinado por parte del constituyente primario, integrado por las libertades económicas y de mercado, junto con la posibilidad de intervención y dirección general de la economía a cargo del Estado. Con esta postura se reconoce el ya mencionado sistema mixto en el Estado Social de Derecho, lo que se traduce en un sistema de libre mercado con intervención del Estado para resolver las fallas que ese presente.
De las posturas defendidas por la Corte Constitucional es claro que la Corporación tiene la obligación de velar por las disposiciones que la Carta Magna trae en materia económica, y sin darse la consolidación de un modelo económico específico, la Constitución si dispone una mixtura en sus disposiciones, ejemplificadas en normas de concepción liberal como los artículos 4, 6, 333 inciso1, 335, 150 numeral 9 y 20, el artículo 334 sobre estabilidad, el 58 sobre propiedad privada, y el 365 de abandono al monopolio estatal de prestación de servicios; así como de concepción intervencionista como los artículos 48, 49, 51 y 52 de derechos prestacionales.
Sobre ello la pregunta radica por el deber ser en el papel de la Corte Constitucional, pues de defenderse su activismo en materia económica, se postula la necesidad de su intervención para resolver las desigualdades sociales y garantizar los cometidos del Estado Social de Derecho. Ello conlleva que todos los agentes del Estado deban intervenir para cumplir los cometidos del modelo liberal, el cual puede ser ejecutado por medio de los derechos económicos, sociales y culturales. En este sentido la Corte encontraría destacados insumos que defenderían su activismo, como los señalados por Carlos Mario Molina (2005) cuando cita:
En materia de salud, la política jurisprudencial de mínimo vital ha servido para garantizar a los pensionados, sin consideraciones a la crisis económica del Estado (Corte Constitucional sentencia T – 606 de 1999), el contenido esencial de su derecho a una pensión de vejez o de invalidez (Corte Constitucional sentencia T – 426 de 1992, SU – 995 de 1999). Por otra parte, la jurisdicción social de la tutela ha exigido a las entidades obligadas a emitir, expedir y pagar el bono pensional a una persona que procedan a hacerlo sin dilaciones injustificadas (Corte Constitucional sentencia T – 426 de 1992, SU – 995 de 1999). Se le ha brindado también protección transitoria a personas de la tercera edad, empleadas domésticas que no se les reconoció la jubilación (Corte Constitucional sentencia SU – 062 de 1999, T – 092 DE 2000). En cuanto al derecho a la vivienda digna, una pareja portadora del VIH recibió protección de sus derechos a la igualdad y al acceso a la vivienda ante la negativa de una aseguradora de expedir una póliza de vida exigida como requisito para acceder a un programa de adjudicación de vivienda de interés social (Corte Constitucional sentencia T – 1165 de 2001).
Pero de otro lado, se encuentra la postura por medio de la cual se argumenta la imposibilidad de actuación que ha venido desplegando la Corte en los últimos años en Colombia, desde la cual no intervenir en la política económica del país, contribuye al respeto del principio de la división de poderes, la colaboración armónica de los poderes públicos del estado, y salvaguardar el principio de legalidad.
De esa forma se impide la prevalencia desmedida de los postulados del Estado Social de Derecho sobre las libertades de mercado, proponiendo la posibilidad de una convivencia equilibrada entre ambas, lo cual sería posible al respetar las funciones del poder ejecutivo y del poder legislativo en materia económica.
Este llamado encuentra eco en posturas como la defendida por Hugo Palacios Mejía, quien llama a retomar en estricto sentido la literalidad del artículo 214 de la Carta, donde se estipularon las labores de la Corte Constitucional, agregando que “dijeron que el control debería ejercerse en los estrictos y precisos términos del artículo 214. Lenguaje que expresa el propósito de evitar cualquier interpretación extensiva de las facultades de la Corte, y cualquier teoría de las facultades implícitas” (Palacios Mejía, 2006, p. 4). Bien sostiene Vladimiro Naranjo Mesa que los Tribunales Constitucionales no deben jugar un papel protagónico en el sistema político del Estado, pues un Tribunal no debe inmiscuirse en la órbita de competencia de los demás órganos del Estado, salvo que aquellos actúen por fuera del marco que señala la misma Constitución, pues el papel del Tribunal es velar por la integridad y defensa del orden constitucional (Naranjo Mesa, 492 – 493).
Como guardián de la integridad y prevalencia de la Carta Política , la Corte Constitucional es a su vez garante de la preservación del principio de seguridad jurídica constitucional, protegiendo los pronunciamientos judiciales que ella hace con la certeza de cosa juzgada. La misma corporación en sentencia C-037 de 1996, señaló que el efecto de cosa juzgada se toma de dos formas: cosa juzgada formal, que se refiere a la impugnabilidad de la sentencia y la ausencia de recursos para que se modifique la decisión acogida por la Corte ; la segunda, cosa juzgada material, donde el asunto objeto de controversia no puede volver a plantearse por el mismo punto ante la jurisdicción.
Desde esta perspectiva no se vislumbra autoridad diferente que pueda mantener de la mano la funcionalidad adecuada del sistema judicial revalorado con el Estado Social de Derecho, y a la vez promover la seguridad jurídica de un ordenamiento quebrantado por las crisis de la legitimidad legislativa y de partidos políticos.
En su ejercicio de máxima autoridad judicial constitucional, la Corte Constitucional puede ampararse en los diversos y englobantes postulados y figuras constitucionales con el cometido de promover el cumplimiento de los quehaceres del Estado Social de Derecho sin que haya limitantes estrictos que restrinjan su competencia judicial en materia económica. La satisfacción de las necesidades básicas y esenciales de la población, así como las garantías para su participación efectiva en los procesos de toma de decisiones que los involucran, se arraigan en el Estado Social de Derecho y los diversos fines que como Estado pactó la Nación al definir la nueva estructura y funcionamiento del Estado.
Desde esta realidad la Corte Constitucional ha promovido el Estado Social de Derecho como uno de los principales argumentos para justificar el ejercicio considerado ilimitado de su potestad judicial, toda vez que la imposibilidad de articulación de las disposiciones del Estado de Derecho con el Estado Social no pueden convertirse en excusa para el legislativo ni el ejecutivo frente a las expectativas económicas del país.
El ordenamiento jurídico colombiano se fundamenta, entre muchos otros, en el principio de legalidad, figura jurídica que debe armonizar la funcionalidad de los poderes públicos del Estado fundados en el principio de la separación de poderes, en este caso, tradicionalmente dividido en las tres principales ramas del poder.
Desde ellas, el surgimiento de la Corte Constitucional ejemplifica la más clara atribución de labores y competencias en diversas materias, muchas de ellas propias de otras autoridades del Estado, con lo cual supera las fronteras que la legalidad del ordenamiento y de la finalidad propia que el Estado de Derecho fijan como mecanismo de seguridad jurídica y funcionamiento coherente, equilibrado y equitativo de los poderes públicos del Estado.
No obstante la misma labor interpretativa y aclaratoria de la Carta de 1991 conferida a la Corte Constitucional para la salvaguarda y protección de los contenidos y cometidos constitucionales, ha dado lugar a que amparada en el cumplimiento de los quehaceres propios del Estado Social de Derecho, más allá de someter a su obligado juicio jurídico los actos normativos proferidos por el poder ejecutivo en materia económica, llegue a superar y desnaturalizar algunas de las medidas propias de ese y otros poderes del Estado.
Bibliografía
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Pierot, Robert Introduction au Droit Public Economique. Les Cours de Droit 158. Rue Saint – Jacques. Paris, V p. 29. Borda Ridao, R. Derecho y Economía.
Santos, B. Jaime (1963) Derecho Económico y Derecho Civil. Editorial revista del Derecho Privado. Madrid, España.
Santaella Quintero, H. El modelo económico en la Constitución de 1991.
Naranjo Mesa, Vladimiro. El papel de los tribunales constitucionales en el sistema político.
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